‘데이터로 읽는 대학’의 다섯 번째 주제는 ‘대학 자율화와 교육부’다. 4차 산업혁명시대 디지털 대전환과 대학의 글로벌 경쟁력 제고를 위해서는 대학의 자율화가 필수적이다. 어느 때보다 중요한 해결 과제로 떠오른 대학의 자율화와 관련해 법·행정·제도적으로 대학을 규제하고, 통제하고 관리하고 있는 교육부와 대학의 거버넌스에 대해 분석한다. 첫 번째 소주제는 ‘대학과 교육부의 거버넌스, 그리고 규제’다. 두 번째 소주제는 ‘교육부의 대학정책은 과연, 대학경쟁력을 향상시키는가?’ 세 번째 소주제는 ‘교육부의 사립대에 대한 이중 잣대’, 네 번째 주제는 ‘교육부의 사립대학 정책은 어떻게 바뀌어야 하나?’, 다섯 번째 주제는 ‘대학자율화을 위한 제언, 그리고 교육부의 변화’이다. 

대학설립준칙주의 이후 일반대 33곳·전문대 13곳 늘어

해방 이후 고등교육기관 추이를 보면, 1945년 해방 당시 대학 수는 19곳으로 사립대 10곳, 국공립 9곳이 있었다. 이후 1960년에는 70곳으로 증가해 사립대 38곳, 국공립대 32곳으로 비슷했다. 4년제 대학은 1980년 91곳에서 졸업정원제가 시행되면서 1985년에는 117곳으로 증가했다.

이어 대학설립준칙주의가 도입된 1995년 159곳으로 급격하게 증가해 사립대가 113곳, 국공립대는 46곳으로 증가했다. 2005년 202곳으로 가장 많이 증가한 이후, 2023년 현재는 197곳으로 줄어 사립대 152곳, 국공립대는 45곳이다. 1980년 128곳이었던 전문대학도 2000년 158곳으로 증가한 이후에 2023년 현재는 133곳으로 나타났다.

통계상으로 보면, 1995년 대학설립준칙주의가 도입된 이후 대학 33곳, 전문대학 13곳 등 46개 대학이 신설됐다. 4년제 일반대학과 전문대학의 사립대 비율은 전체적으로 83.9%를 차지하고 있으며, 일반대학은 77.2%, 전문대학은 94.0%로 나타나 고등교육에서 사립대가 차지하는 비중이 매우 높다.

대학정원 규제와 ‘반값 등록금’

고등교육시스템이 체계적으로 갖추어지기 시작한 1960년대부터 최근까지 교육부의 주요 정책은 크게 두 가지로 볼 수 있다. 첫째, 대학 정원에 대한 규제다. 1960년대 초반 국가의 개입이 강화돼 정부는 대학 정원을 통제⋅관리하기 시작했다. 1962년에 시행된 ‘학교정비기준령’을 통해 대학 정원의 결정 권한이 정부에 있음을 명시했다.

1970년대 후반에 들어서는 입시경쟁 심화, 과열과외, 재수생 누적 등이 사회적 문제로 확대되면서 1980년 7월 30일 ‘교육정상화 및 과열과외 해소방안(7⋅30 교육개혁)’을 발표하며 과외 금지, 중⋅고교 재학생의 학원 수강 금지, 대입 본고사 폐지, 졸업정원제 실시, 대학 정원 증원 등의 정책을 추진했다. 

1990년대에 접어들어 대학 정원에 대한 자율화 기조가 나타나기 시작했는데, 1993년에 출범한 김영삼 정부는 사회 각 부문의 개혁을 추진했고, 그 일환으로 1994년 2월 대통령 직속 교육개혁위원회를 설치해 1995년 ‘5⋅31 교육개혁’을 발표한다.

5⋅31 교육개혁은 교육 전반의 자율화·다양화·특성화를 추구했는데, 대학에 대해서는 대학 모형의 다양화와 특성화, 전문대학원 설치, 대학 설립⋅정원⋅학사 자율화, 대학평가 및 재정지원 연계 강화, 대학교육의 국제화 등을 주요 과제로 제시했다.

대학정원 자율화 기조는 2000년대 초반까지 대체로 유지됐다. 그러나 2000년대 들어 학령인구가 감소함에 따라 대학 입학정원을 감축해야 한다는 요구가 나타나기 시작했고, 교육부는 2005년부터 대학 구조조정 정책을 추진하게 된다. 

2004년 12월 노무현 정부는 ‘대학구조개혁방안’을 발표하며 평가를 통한 대학 입학정원 감축 정책을 시행하게 된다. 참여정부는 국⋅공립대는 통⋅폐합을 통해 입학정원을 감축하고자 했고, 사립대는 입학정원을 감축하는 수도권 대규모 대학에 재정지원 인센티브를 부여하는 방식으로 정원 감축을 유도했다. 이후 이명박 정부(2008~12년)와 박근혜 정부(2013~17년)에서도 구조조정을 통한 정원 감축이 추진됐다. 평가를 통해 재정지원 참여 제한, 학자금대출 제한, 폐교 등의 조치를 취했다.

교육부의 두 번째 주요 정책은 고등교육법에 근거해 2008년부터 시행되고 있는 ‘반값 등록금’ 정책이다. 대학들은 “직전 3개년도 평균 소비자물가 상승률의 1.5배”를 초과해 등록금을 인상할 수 없다는 등록금 인상률 수준에 대한 규제와 재정지원 참여 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 참여 제한은 15년 지속되고 있는 등록금 규제로 인해 장기적으로 대학의 재정을 악화시키는 결과를 초래했다.

더 심각한 문제는 고등교육법이 보장하고 있는 등록금 인상률조차도 인상할 수 없도록 규제하고 있다는 것이다. 대학의 재정운영과 학사운영의 자율성이 여전히 포지티브방식으로 규제받고 있는 현실이다.  

사립대학을 규제하는 법령

사립대를 규제하는 주요 법령으로는 「사립학교법」,  「사립학교법 시행령」,  「고등교육법」, 「고등교육법 시행령」, 「사이버대학 설립․운영 규정」, 「대학설립․운영규정」, 「학교법인 정관변경 보고 제출 서류에 관한 고시」, 「학교법인 임원 등의 인적사항 공개 등에 관한 고시」, 「사학기관 외부감사인 지정 등에 관한 고시」, 「사학기관 외부 회계감사 유의 사항」, 「학교법인 및 사립학교 직인 규칙」, 「사학기간 재무․회계 규칙」, 「사학기간 재무․회계 규칙에 대한 특례 규칙」 등 많은 규정과 지침이 있다.

교육부가 이런 법령을 통해서 사립대를 규정짓고, 규제한다. 특히 이런 법령에는 사립대를 진흥하고 지원하는 내용은 별로 없다는 게 가장 큰 문제다.  

   
「사립학교법」의 제정 목적을 보면, ‘사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 높임으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적으로 한다’고 하면서도 ‘사립의 대학ㆍ산업대학ㆍ사이버대학ㆍ전문대학ㆍ기술대학 및 이들에 준하는 각종학교와 사립학교를 설치ㆍ경영하는 학교법인’은 교육부장관의 지도ㆍ감독을 받는다‘고 명시돼 있다. 사립대가 교육부의 눈치를 볼 수밖에 없는 구조다.

교육부 관리·감독, 국립대·사립대 적절한가

교육부와 대학의 거버넌스에서 가장 큰 문제는 모든 대학이 각종 법령을 통해 교육부의 관리·감독을 받도록 하고 있으며, 이는 결국 국공립대와 사립대를 동일시하고 있다는 것을 방증하는 것이다. 국민 세금으로 운영되고 있는 국공립대에 대해서는 교육부의 개입을 통한 규제와 관리가 정당하다고 할 수 있지만, 사립대에 대해서도 국공립대와 동일하게 적용해 규제하는 것은 적절하지 않다.

지난 15년간의 등록금 동결로 사립대의 재정은 매우 어려워졌지만, 국공립대 구성원들은 공무원이기 때문에 이 시기 동안에 물가인상률(128%)보다 높은 수준으로 인상된 급여(138%)를 받고 있다. 시설개선비 등도 매해 인상돼 교육부 예산에 반영돼 있다.

뿐만 아니라, 한국사학진흥재단이 발간한 ’2021년 고등교육 재정지원정보 분석보고서‘를 살펴 보면, 2021회계연도에 교육부가 대학(대학 내 산업단, 연구소, 센터 등 포함)에 직접 지원한 사업은 총 58개로 지원 금액은 2조 2천410억 원인데, 이중 41.5%(9,291억원)는 국·공립대에, 58.5%(1조 3천119억 원)는 사립대에 지원됐다.

이를 설립별로 대학 수를 고려해 교당 평균 지원액을 산출하면 1교당 국·공립대는 238억 원, 사립대는 84억 원으로 사립대에 대한 재정지원이 현저히 적었다. 또한, 모든 국·공립대가 1개 이상의 사업에서 재정지원을 받은 반면에, 사립대는 전체 사립대의 1/3 미만의 학교들만 지원받고 있는 것이 현실이다.

이처럼 국공립대가 교육부의 일반재정지원 사업에도 참여해 대학당 사립대보다 더 많은 금액의 재정을 가져가고 있다. 우리나라 고등교육의 중요한 역할을 담당하고 있는 사립대에 대한 차별적 지원과 규제는 더 이상 대학의 글로벌 경쟁력 제고에 도움이 되지 않는다. 대학자율화는 시급히 도입되고 보장돼야 한다.

황인성 한국사립대학총장협의회 사무처장
대학평가와 고등교육 전문가로 교육통계 분석 작업에 참여해 왔다. 한국교육개발원 연구원을 거쳐 한국대학교육협의회 대학정보공시센터장과 기획조정실장을 지냈다. 

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