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“문제는 ‘정부정책’…사립대 자율성을 국공립처럼 관리ㆍ통제”
“문제는 ‘정부정책’…사립대 자율성을 국공립처럼 관리ㆍ통제”
  • 강일구 기자
  • 승인 2022.02.23 08:59
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인터뷰_ 황인성 한국사립대학총장협의회 사무처장이 말하는 '대학법과 대학의 미래'

“가장 큰 문제는 정부가 사립대학에 대한 정체성과 특수성에 대한 고려 없이 
사립대학을 국공립대학처럼 취급하여 관리 통제하고 있다는 것이다. 
사립대학 설립·운영 법인의 특수성을 충분히 규정하고, 
사립대학의 사회적 책무성에 상응하는 자율성을 보장할 수 있는 방안과 
아울러 규제에 상응하는 행·재정지원 방안을 제시할 필요가 있다." 

<교수신문>은 ‘대학법과 대학의 미래’를 주제로 지난해 12월 6일자부터 시작해 2월 7일자까지 매주 8차례에 걸쳐 기획연재를 실었다. 고등교육 법체계의 난맥상을 어떻게 풀어가야 하는지, 고등교육법이 있는데 왜 대학법이 필요한지, 지역대학의 위기를 대학법으로 막을 수 있는지, 현재 발의돼 있는 국립대학법안에 대한 의견, 대학자치에 대한 제안까지 다루었다. 

이번 기획연재에 대해 대학 총장 등 대학관계자의 의견을 듣기 위해 서면 인터뷰를 진행했다. 황인성 한국사립대학총장협의회 사무처장의 평가와 의견, 대학법 제안을 들었다.  

황인성 한국사립대학총장협의회 사무처장

△ <교수신문>에 '대학법과 대학의 미래'를 주제로 11회 예정으로 연재가 이어지고 있습니다. 현재는 7차례 연재가 되었습니다. 이 연재 내용에 대한 전체적인 의견이 궁금합니다.
“<교수신문>에서 연재중인 '대학법과 대학의 미래'는 시의적절한 주제이며, 집단지성으로, 다양한 관점에서 접근한 점은 해방이후 고등교육에 대한 총체적이며, 매우 의미 있는 작업이라고 생각한다. 

그러나 1963년에 제정된 ‘사립학교법’이 80년 동안 83차례의 개정을 거쳤으며, 고등교육법은 이후 30여년이 지난 1997년에 제정되어 62회에 걸쳐 개정되면서 오늘에 이르렀지만, 현재에도 80%를 넘는 고등교육의 사학 의존도는 변함없다. 

또한, 이와 마찬가지로 사학에 대한 정부의 통제 방식도 크게 변화하지 않았기에 지금까지 학생선발, 학생정원, 학과신설 등과 학사운영의 규제 및 정부사업에 근거한 재정지원 등을 빌미로 한 정부의 고등교육정책은 정부의 규제와 통제로 제한되어 있다. 사립대학의 자율성을 국공립대학처럼 관리하고 통제해 왔다는 것이 매우 안타까운 현실이다.  

그러나 대학이 직면한 대학의 위기를 과거부터 현재까지 고등교육의 발전과정을 총체적으로 접근하여 양비론적으로 분석하는 것은 적절하지 않다고 생각한다. 왜냐하면, 각 정부의 고등교육정책이 고등교육의 질 제고를 통한 글로벌 경쟁력 강화보다는 정부의 관리 감독 기능을 전제로 현재에 이르렀다는 점에서 우선적으로 문제의 심각성이 있기 때문이다. 즉, 문제의 단초를 정부정책보다는 대학의 무분별한 팽창과 여기서 기인하는 사학의 비리로 먼저 접근하고 있기 때문이다. 

또한, 사립학교법과 고등교육법 간의 관계가 명확하게 정리되어야 한다. 즉, 사립학교법에는 유초중등과 고등교육이 함께 있고, 고등교육법에는 국공립대학과 사립대학이 관련이 있는데, 이에 대한 좀 더 깊이 있는 분석이 있다면, 어떤 지향점을 가지고 고등교육관련 법들이 정리되고, 사립대학과 관련한 법을 제정할 것인지에 대한 논의가 확대되었으면 좋지 않았나 하는 생각이다. 그러나 가장 큰 문제는 정부가 사립대학에 대한 정체성과 특수성에 대한 고려 없이 사립대학을 국공립대학처럼 취급하여 관리 통제하고 있다는 것이다.”

△ 급변하는 대학 환경에 대처하기 위해 새로운 대학법이 필요하다는 견해가 있습니다. 어떻게 생각하십니까? 이 법에는 어떤 내용이 꼭 들어가야 한다고 생각하십니까. 
“초·중등교육과 대학교육의 체계와 운영이 상이함에도 불구하고, 현재는 「사립학교법」으로 사립대학에 대한 규정이 함께 묶여 있어 법 적용이 비현실적이며, 법 운용상에 많은 문제점이 있다. 사립대학 설립·운영 법인의 특수성을 충분히 규정하고, 현행 「고등교육법」과 차별화된 「사립대학법」을 별도로 제정할 필요가 있다. 즉, 사립대학의 사회적 책무성에 상응하는 자율성을 보장할 수 있는 방안과 아울러 규제에 상응하는 행·재정지원 방안을 제시할 필요가 있다. 

예컨대, 일본의 사립학교진흥조성법처럼 경상비의 일정부분을 국고에서 보조하도록 해야 하고, 고등교육의 80% 이상을 책임지고 있는 사립대학에 대해 OECD 주요 국가들처럼 공교육비를 증액하고, 각종 세제혜택 및 사립대학의 현실과 특수성을 반영할 수 있는 「사립대학법」 제정이 필요하다.”

△ 고등교육법과 사립학교법 등 기존 법률로 인하여 사립대학이 학교 운영에 어려움을 겪는다고 생각하십니까.
“현재 사립대학이 겪고 있는 학교운영의 가장 큰 어려움은 정원문제와 재정문제에서 기인한다. 사립학교는 국·공립학교와 그 설립이념과 특성에 있어 차이가 있으며, 정부의 재정지원에 전적으로 의존한다. 그래서 지방재정교부금법에 따라 재정지원을 받는 국·공립학교는 말 그대로 국가와 지방자치단체의 요구와 필요에 따라 교육을 행하고, 일정한 제도적 구속을 받을 수밖에 없다. 

하지만, 사립학교는 독특한 건학이념에 따라 다양한 교육내용과 교육방법으로 교육을 함으로써 국가나 지방자치단체에서 담당하지 않는 다양한 분야의 교육을 행할 수 있어야 한다. 사립학교법의 문제는 최근의 자사고를 폐지하려는 서울시 교육청에 대해 자사고들이 문제를 제기하여 승소하는 것에서 보는 바와 같이, 이것이 사립학교의 존재이유라고 할 수 있다. 

우리나라는 고등학교까지 의무교육이고, 정부의 경상비 지원을 받는 사립학교라 할지라도, 사립학교의 특수성을 인정하고 있으며, 이러한 관점에서 사립대학은 초중등학교와는 차원을 달리해야 한다. 

우리나라는 OECD 국가들 중 고등교육 이수율이 가장 높은 나라의 하나로, 이미 보편교육이 되어버린 고등교육이지만, 사립대학이 주도하는 우리나라의 고등교육을 사립학교법에 사립대학을 포함시켜 관리하는 것은 적절하지 않다는 것이다. 아무리 공공성을 전제로 한다고 해도 말이다. 

같은 맥락에서 고등교육법을 통하여 고등교육의 80% 이상을 담당하고 있는 사립대학을 국공립대학과 동일시하여 정부가 규제하고, 통제하는 것은 더더욱 적절치 않다고 할 수 있다. 예를 들어, 등록금 의존도가 높은 사립대학에 대해 반값 등록금과 등록금을 14년째 동결하도록 강요하는 정부의 재정지원정책은 자본주의 시장논리에도 적합하지 않다. 

다른 한편으로, 의무교육인 유초중등교육을 담당하는 일부 사립학교들의 등록금은 사립대학의 등록금을 넘어서고 있다. 이것은 어떻게 설명할 것인가? 등록금 책정, 학사운영 자율화 등 대학운영에 필요한 각종 규제를 철폐해야만 글로벌 경쟁력을 제고할 수 있을 것이다.“

△지방대육성법, 균형발전특별법 등 법률의 실효성에 대해 어떻게 생각하십니까? 부족하다면 어떤 대책이 필요하다고 생각하십니까. 
“인구감소에 따른 지역 소멸 위기는 이미 모두가 아는 사실이다. 2022학년도 정시경쟁률이 1대0 미만인 대학은 총 16곳이다. 2020학년도는 7곳이었으나 2021학년도에 9곳으로 늘어났고, 올해는 더 크게 늘어난 것이다. 

경쟁률이 낮은 근본적인 이유는 저출산이다. 2021년 합계출산률이 0.84로 OECD 국가들 중 최저인 상황에서 지역소멸은 가속화하고 있으며, 이로 인한 학령인구는 급감하고 있다. 서울대 사회발전연구소가 발표한 ‘인구변동과 미래 전망: 지방대학 분야’ 보고서(2021)에 따르면, 오는 2042∼2046년 국내에서 살아남는 대학 수는 190개라는 예상치가 나왔다. 올해 기준 국내 대학이 총 385개인 것을 감안하면 25년 뒤에는 절반(49.4%) 정도만 남는다는 분석이다.    

지방은 수도권 인구 집중화와 대학 격차에 따른 인구 유출로 인하여 향후, 수도권을 제외한 지역에서 초·중·고 연령대 인구가 급감하면서 대학생 인구에도 영향을 미쳐 지방 대학들이 생존 위기를 맞을 것이라고 분석하고 있다. 

학생들이 지역대학에 비진학하는 이유는 열악한 취업환경과 낮은 취업률, 지역대학에 대한 사회적 편견과 부정적 인식 등을 꼽고 있다. 이러한 사회적 인식과 주거, 인프라 등 사회환경 등이 개선되지 않는다면, 지방대학육성법이든 균형발전특별법에 의한 인재채용정책만으로는 근본적인 문제가 해결되지 않을 것이다. 잠시 취업 때문에 지역에 잡아둘 수는 있겠지만, 단순하게 법 제정만으로 해결할 수 없다는 것이다. 세종특별자치시와 화성시의 지속적인 인구 증가에서 그 답을 찾을 수 있으며, 통계청에서 발표한 2021년 국내인구이동통계에서 조사된 인구이동 사유인 주택(37.6%), 가족(23.0%), 직업(22.0%) 순으로 나타난 것과도 일맥상통한다.”

△ 정부의 고등교육 재정지원을 위한 특별법이 있어야 한다고 생각하십니까. 
“OECD 교육지표(2021)에 따르면, 2018년 우리나라의 국내총생산(GDP) 대비 공교육비 중 정부재원은 3.8%로 OECD 평균(4.1%)보다 낮고, 민간재원은 1.3%로 OECD 평균(0.8%)보다 높은 것으로 나타났으며, 학교급별로 보면, 초등학교∼고등학교의 정부재원 비율은 3.1%로 OECD 평균 수준이나, 민간재원 비율은 0.4%로 OECD 평균(0.3%)보다 높게 나타났으나, 고등교육(대학)단계의 정부재원 비율은 0.6%로 OECD 평균(0.9%)보다 낮고, 민간재원 비율은 0.9%로 OECD 평균(0.4%)보다 높게 나타나, 정부의 고등교육에 대한 공교육비의 비율이 매우 열악함을 알 수 있다. 

또한 이 지표에 따르면, 2018년 우리나라의 초등학교∼고등교육(대학) 공교육비 중 정부 투자의 상대적 비율은 73.6%로 OECD 평균인 82.4%와 비교하여 8.8%p 낮았으며, 학교급별로는 초등학교∼고등학교의 공교육비 중 정부 투자의 상대적 비율은 88.6%로 OECD 평균인 89.7%에 근접해 있는 반면에, 고등교육에 대한 공교육비 중 정부 투자의 상대적 비율은 39.7%로 OECD 평균인 66.2%보다 26.5%p 낮게 나타났다. 

반면에, 민간투자는 60.3%로 OECD 평균인 30.1%보다 30.2%p 높게 나타나고 있어 고등교육에 있어 정부투자 보다는 민간투자 의존율이 높으면서도 국공립대학처럼 사립대학에 대한 규제를 강화하는 것은 적절하지 않다.

그러므로 지방교육재정교부금으로 인해 OECD 평균에 근거하거나 높은 초중등교육처럼, 현재 OECD 평균보다 낮은 정부의 고등교육재정지원을 높이기 위해서는 고등교육재정교부금법 제정이나 사립대학진흥법 등과 같은 특별법을 제정하여 재정지원을 해야하고, 이와 함께 사립대학에 대한 각종 규제를 개선해야만 날로 뒤처지고 있는 한국 대학의 글로벌 경쟁력을 제고할 수 있을 것이다.“

△ 대학구성원의 권리와 의무에 대한 명확한 규정이 필요하다고 보십니까. 
“2020년 교수노조법이 통과된 이후, 대학운영에 있어서 교수, 학생, 직원 등 대학 구성원들의  목소리가 법적 기반을 바탕으로 더욱 커질 것으로 예상된다. 학령인구 감소와 지역소멸의 위기 속에서 과거의 전통적인 대학교육에서 4차 산업혁명과 디지털 대전환에 대비하기 위해서는 대학구성원들의 변화와 혁신이 절대적으로 필요한 시점이다. 

그러나 이러한 사회적 요구에 대해 노조를 통한 조직적인 반대나 반발이 거세질 경우는 대학 내 구성원 간의 갈등이 심화될 수도 있다. 그러므로 구성원들의 조직혁신에 있어 합리적인 인식과 태도를 갖도록 권리와 의무를 명확하게 제시하는 것이 필요하다고 판단된다.“   

△현재 법정 전입금 제도에 대하여 어떻게 생각하십니까? 개선을 위하여 어떤 해결책이 있겠습니까.  
“대학은 공적인 영역으로 수익사업을 목적으로 하는 사적인 영리기업과는 다르다. 그럼에도 불구하고, 대학을 설립했다는 이유 하나로, 법인 전입금을 강제하고, 강요하는 것은 적절하지 않다. 다시 말해서, 국가가 책임져야할 고등교육을 사립대학 법인이 대신하여 자본을 투여하여 운영함에도 불구하고, 학교운영에 필요한 재정에 대한 책임을 사립대학의 법인에 전적으로 부과하는 것은 정부가 부담해야 하는 고등교육재정에 대한 모든 책임을 대학 설립법인에 떠넘기는 것 이상이 아니다. 

고등교육의 80% 이상을 담당하고 있는 사립대학에서 배출하는 인재들로 인해 이득을 보는 집단인 국가와 사회, 그리고 기업들이 수익자이므로 이들이 비용을 부담하고, 보편교육이 되어버린 고등교육은 이미 공교육의 영역이므로 국가의 공교육비를 확대하여 지원하는 것이 필요하다.“ 

정리 강일구 기자 onenine@kyosu.net
 



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