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한국 민주주의의 제도적 결함…새로운 헌정구조 모색을
한국 민주주의의 제도적 결함…새로운 헌정구조 모색을
  • 최장집 고려대
  • 승인 2004.03.18 00:00
  • 댓글 1
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21세기 한국사회를 위한 학술아젠다(2) 정치개혁과 부패척결

최장집 고려대 정치학

국회에서의 대통령탄핵은 일찍이 경험하지 못했던 정치위기를 몰고 왔다. 현재 한국민주주의는 탄핵을 결행한 야당과 이를 지지하는 정치권 밖의 보수적 동맹세력들의 전략적 개입가능성을 한편으로 하고, 탄핵이라는 민주주의에 대한 공격에 저항하는 시민적 공분과 운동의 동원을 다른 한편으로 하는 두 힘 간의 불안한 균형위에 위태롭게 서있다. 이 균형이 깨어진다면 국면적 위기로부터 시작된 사태는 사회의 모든 갈등들을 불러내고 극대화하면서 걷잡을 수 없는 무정부적 상태로 빠져들른지 모른다.


현실로 나타난 탄핵이 당내문제와 리더십위기에 직면한 두 야당의 전략적 선택의 결과물이었다는 사실은 한국의 민주주의가 발전시켜온 헌정체제의 취약성을 단적으로 드러내는 사건이 아닐 수 없다. 현재의 사태를 헌정체제의 중단이라고 할 수는 없을지 모르지만, 의회다수파가 민주화의 결과로 성립한 헌정체제의 가장 핵심부분을 공격하고 마비시킴으로써 헌정체제에 중대한 손상을 가한 것은 의심의 여지가 없다. 퇴출위기에 몰린 보수적 야당의 지도부와 의회 밖의 극우적 세력의 동맹이 이러한 사태를 빚어냈다는 사실은 한국민주주의의 커다란 비극이다.

정부 對 의회 대립 일상화

탄핵이라는 정치위기가 갑작스럽게 도래했지만 그러나 큰 사건은 언제나 그러하듯 긴 과정의 결과물이라 할 수 있다. 크게 보면 민주화이후 기득이익에 기초한 보수파들은 대통령선거의 결과에 승복하지 않았다. 그 중심적 지지 세력을 한국사회의 기득이익 외부에 뒀던 김대중, 노무현정부에 이르러 더욱 그러했다. 이번 탄핵에서 극명하게 드러났듯이, 자해적인 방법도 불사하는 결사항전식 투쟁은 권력으로부터 배제된 구세력들의 이런 정서와 무관하지 않다.


이번 탄핵위기로 드러난 보다 중요한 사실은, 한국의 민주주의도 이제 제도의 문제로부터 구체적으로 영향을 받게 되었다는 데 있다. 그간 대통령의 정당과 의회의 다수당이 상이한 분할정부적 상황은 민주화이후 한국정치의 패턴이 됐고, 정부 對 의회의 대결구조는 거의 일상화되다시피 했다. 이 과정에서 민주정부의 개혁은 그만두고라도 정부의 작동 그 자체를 매우 어렵게 하는 경우도 많았다. 대통령과 의회가 모두 국민주권을 대표하게 되는 이런 이중대표성의 문제는 대통령중심제에 내재된 것이라고 할 수 있다. 따라서 정부의 두 부문 이 충돌할 때 이를 어떻게 해소할 것이며, 견제와 균형의 원리에 의한 3권분립은 또 어떻게 작동하게 할 것인가 하는 문제를 피해갈 수는 없게 됐다. 흥미로운 것은 미국의 대통령제를 모델로 한 한국의 대통령제가 미국의 제도디자인과 정반대의 내용을 갖는다는 사실이다. 세 개의 정부부문 가운데서 의회를 가장 강한 권력의 중심으로 봤던 미국의 헌법제정자들은, 의회의 권력을 어떻게 견제할 것인가에 제도디자인의 초점을 뒀다. 이와는 반대로 한국의 현행 헌법은 대통령을 견제할 초강력한 권한을 의회에 부여했던 것이다. 그러면서 체제가 작동하지 않는 상황에 이를 수도 있는 대통령의 권력제한 가능성은 경시됐다.


정당체제가 안고 있는 문제는 이를 더욱 악화시켰다. 한국정치가 직면한 문제의 중심에는 정당이 있다. 민주주의란 사회의 갈등과 균열이 정당으로 조직되고 그것이 정치경쟁의 중심적 단위가 되는 체제를 말한다. 그러나 민주화이후에도 지속돼온 보수독점적 정당체제는 민주화이후의 사회변화를 대변하지 못하고 있다. 정당들이 사회의 중요한 갈등과 균열, 그리고 기능적이고 계층적인 이익에 뿌리내리지 못함으로써, 사회의 대표기능과 유권자에 대한 책임의 고리는 더더욱 허약하다. 민주주의의 핵심원리인 대중의 참여, 대표, 책임의 원리가 정당을 통해 구현되고 있지 못하다는 것이다. 이런 조건에서 정당체제는 기본적으로 사회로부터 괴리된 엘리트간 균열과 단기적 손익계산에 의한 이합집산의 결과물 이상이 아니다. 당 지도부가 사회변화에 대응하는 당내개혁 요구에 아랑곳하지 않고 파국적 전략선택을 결행할 수 있었던 것도 사회로부터 괴리된 당의 자율성과 당내민주주의 결여에 의한 당지도부의 폐쇄성 때문에 가능했다고 할 수 있다. 정당체제가 현재와 같이 보수독점적 엘리트카르텔 구조로서의 성격을 지속하는 한 파국적 정치위기의 가능성은 일상적인 위험요인이 아닐 수 없다.

사회로부터 괴리된 정당체제

이번 사태에 새로운 면이 있다면 사법부의 역할과 관련된 것이다. 한국민주주의의 운명은 이제 헌법재판소 판사들의 양식 즉 “법리적 판단”에 의존하게 됐다. 절차의 순서로 볼 때, 탄핵의 첫출발은 대법관을 위원장으로 한 선관위가 대통령의 정치행위를 선거법 위반으로 결정한 것으로부터 왔다. 그들은 “대통령은 공무원”이고 “정치적으로 중립적이어야”한다고 판결했다. 이와 같은 협애한 해석은, 그 자체가 합법적이냐 아니냐를 떠나 현행헌법이 규정하고 있는 대통령직의 역할과도, 그리고 파당성을 그 본질로 하고 있는 정당정치의 원리와도, 그럼으로써 민주주의의 원리와도 상치한다.


탄핵에 반대하는 많은 사람들은 탄핵을 정당화하는 헌재의 평결을 원치 않을 것이다. 그럼에도 탄핵이 결정되는 상황이 발생한다면 헌재의 결정에 우리는 어느 정도의 권위를 부여할 수 있을까. 그렇다고 헌재가 의회의 결정을 번복하는 결정을 내린다고 해서 사태가 종결될 수 있을까. 헌재에 의해 ‘구제된’ 대통령직은 어떻게 받아들여야 하나. 한국민주주의의 운명이 9인의 판사들의 평결에 맡겨지게 되기 이전까지 많은 국민들은 헌재가 이런 권한을 갖는지에 대해 알지 못했다. 또한 헌재 위원들은 누구인지, 얼마나 민주주의가치를 준봉하는지도 이제야 중요한 문제로 인식됐다. 하나의 법과 그 평결이 민주적이라고 말하기 위해서는 그것이 형식적 절차적 정당성을 가질 뿐만 아니라 민주주의의 가치와 규범, 원리에 부응하는 내용적이고 실질적인 정당성을 가질 수 있어야 한다. 민주주의의 틀 안에서 사법부의 역할이 증대하는 것에 비례해, 사법부의 구조가 민주화되고, 민주적 내용을 갖춰야 할 필요는 절실하게 제기되고 있다.


오늘의 정치위기 상황에서 한국민주주의를 위해 그마나 다행스럽게 생각하는 것은 총선이 한달밖에 남지 않았다는 사실이다. 제도적인 차원에서 이는 매우 중요한 사실이다. 만약 국회의 탄핵에 의해 국민주권을 대표하는 대통령직의 운명이 사법부의 법률적 결정에만 의존하는 상황이라면 그것은 민주주의의 발전에 결코 긍정적이지 않다. 주지하듯이 우리의 경우 서유럽의 민주주의국가들처럼 의회의 내각불신임에 대해 정부가 의회해산 및 총선거 실시를 통해 주권자로서 국민의 의사를 물을 수 있는 제도를 갖고 있지 않다. 따라서 사법부의 판결만으로 해소될 수 없는 현재와 같은 정치위기에서, 위기가 악화되기 전에 대통령 탄핵에 대하여 직접 국민의 의사가 무엇인지를 물을 수 있다는 것은 천혜의 기회가 아닐 수 없다. 탄핵이 만들어낸 위기의 해결은 무엇이 진정한 국민의 의지인가에 대한 판단에 의해 이뤄져야 하고 그것은 한달 앞으로 다가온 총선에서 투표라는 가장 직접적인 방법을 통해 국민들에 의해 결정돼야 한다. 다른 어떤 결정도 이보다 민주적으로 우월할 수 없다.


탄핵을 주도한 의회다수파들이 자신들에게 유리한 게임의 구조를 만들기 위해 이러저러한 제도변화를 시도하는 것은 오늘의 위기상황을 악화시킬 수 있는 가장 부정적인 요인이다. 최근 보수적 언론들이 앞장서 생산해내고 있는 담론들이 보여주듯이, ‘대통령없는 체제’를 미화하거나 혹은 아예 제도적으로 대통령제를 부정하는 경향 역시 정당화될 수 없다. 현재 이런 가능성을 억제하면서 정치위기의 악화를 막아주고 있는 것은 광범한 시민적 공분에 기초를 둔 운동의 힘이라고 할 수 있다. 대통령탄핵이라는 방법을 통해 민주주의를 공격한 순간 시민적 공분과 운동의 힘은 16대 국회에 대해 해체를 선언해버렸고 이로써 16대 국회의 권능은 도덕적으로 종식됐기 때문이다. 따라서 현재는 입법권의 행사를 통해 상황을 변화시킬 수 있는 국회의 권한과 자격이 그 힘의 원천으로부터 부정된 상황으로 이해돼야 한다.

반정치주의 담론 극복해야

민주화이후 그동안 정치를 이해하고 평가하는 가치와 관점은 보수적인 주류언론이 주도하는 반정치주의 내지는 탈정치화의 담론에 의해 주도돼왔다. ‘정치가 문제다, 정치는 무능하고 썩었다’ 라는 인식의 확장은 모든 정치적 문제에 대한 해결자를 정치의 영역 밖으로부터 찾고자 하는 사회심리를 부추겼다. 그간 시민운동이 이런 지배적 가치를 선봉에서 강조하고 실천했다는 사실은 아이러니라 할 수 있다. 시민운동의 입장에서 말할 때 이번 탄핵위기를 기존 운동의 한계를 벗어나는 전기로 삼는 것이 필요할 것 같다. 오늘날의 탄핵위기는 단순히 야당의 무모한 선택에 기인하는 것만이 아니라 한국민주주의가 안고 있는 제도의 결함과도 관련된 것이기 때문에 총선이후 새로운 국회에서 민주주의의 원리에 부합하고 시민적 합의에 기초한 대안들을 만들어내는데 진력해야 할 것이다. 민주주의는 일정한 시간의 경과와 더불어 새로운 문제가 제기됨에 따라 수선을 필요로 하기 때문이다.


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배동인 2004-03-19 13:07:26
지금의 탄핵정국은 한국의 법체계에 기초한 한국수준의 대의민주주의적 권력투쟁과정으로서 중요시될 만하지만 크게 우려할 만큼 정치적 위기상황은 아니다. 관련문제가 적법절차에 따라 해결되고 있는 과정에 있다. 한국의 법체계가 불합리한 점들과 미흡한 점들은 현 국회와 차기 국회를 통해서, 그리고 국회구성은 국회의원선거와 그때 그때의 여론형성을 통해서 개선될 수 있을 것이며 개선되어야 한다. 문제는 '적법절차'의 해석에 있다: 가령 국회에서의 폭력적 탄핵가결과정이 적법했다고 볼 수 있는가? 폭력적 의장단 점거를 열린우리당이 먼저 감행했다는 사실, 토론과정이 생략될 수밖에 없었던 사실에 대한 책임은 누구에게 있는가? 이들 문제가 헌재에서 검토되리라고 기대한다.
이번 탄핵정국에 대한 나의 단상이 인터넷 교수신문 '자유게시판'에 올려져 있으니 참고하기 바란다.